反垄断行政诉讼案件立案及审理情况数据总结及分析

作者：

薛熠 杨壹凯

近来有两起反垄断行政诉讼引起了业界的广泛关注，分别是：

• 第一起，针对国家市场监督管理总局反垄断局于2020年所作出的，对3家葡萄糖酸钙原料药经销商滥用市场支配地位的高额行政处罚，由2家企业提起的行政诉讼。该案于2021年11月22日在北京市高级人民法院开庭审理；

• 另一起，针对广东省市场监督管理局于2020年所作出的，对广东省茂名市19家混凝土企业达成和实施横向垄断协议的行政处罚，由13家企业提起的行政诉讼。广州知识产权法院近日作出一审判决，认为行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，驳回13家原告的诉讼请求。

以我们的了解，自我国《反垄断法》实施以来，针对反垄断行政处罚的行政诉讼案件相对而言数量有限，以相关行政处罚所针对的违反反垄断法的不同类型垄断行为的角度，大致可总结如下：

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一

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涉及横向垄断协议行为的行政诉讼

经营者不服因达成和/或实施横向垄断协议受到的行政处罚，而提起的行政诉讼大约有10起，分别为：

表1  涉及横向垄断协议行为的行政诉讼

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1

二

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涉及纵向垄断协议行为的行政诉讼

经营者不服因达成和/或实施纵向垄断协议受到的行政处罚，而提起的行政诉讼仅有1起：

表2  涉及纵向垄断协议行为的行政诉讼

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1

三

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涉及滥用市场支配地位行为的行政诉讼

经营者不服因滥用市场支配地位行为受到的行政处罚，而提起的行政诉讼案件仅2起，分别为：

表3  涉及滥用市场支配地位行为的行政诉讼

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1

四

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有关我国反垄断行政诉讼的简要讨论

1、不服反垄断执法机构处罚提起行政诉讼案件占比不足2%

如上三张表格所示，自我国《反垄断法》实施以来，不区分不同类型的垄断行为，根据不完全统计，仅有13起案件，被处罚经营者不服反垄断执法机构处罚，向法院提起了行政诉讼；其中，涉案垄断行为以横向垄断协议为主。

2021年11月9日，《人民日报》在专访国家反垄断局局长甘霖时，甘局长曾谈及，反垄断法颁布实施以来，共查处各类垄断案件多达741件，罚没316.84亿元[1]。由此可见，不服反垄断执法机构处罚而提起行政诉讼的案件合计占比不足2%。

2、除一起案件法院尚未作出判决外，其余案件的法院生效判决均支持了反垄断执法机构的处罚决定

如上三张表格中的判决/再审裁定结果来看，除了山东康惠医药有限公司和潍坊普云惠医药有限公司（葡萄糖酸钙原料药经销商）和国家市场监督管理总局一案，一审审理法院尚未审结外，其余案件中，法院的生效判决均驳回了被处罚经营者（即原告）的诉讼请求，支持了反垄断执法机构的处罚决定。

其中，值得留意的是，在海南裕泰科技饲料有限公司和海南省物价局一案中，一审法院曾做出过撤销反垄断执法机构行政处罚决定的判决，但该判决随即被二审法院予以撤销，且该二审判决在再审裁定中被最高人民法院予以支持。该案件是本文所列的行政诉讼案件中，唯一一起涉及纵向垄断协议的行政诉讼案件。

该案一审法院（海口市中级人民法院）认为海南省物价局作出的行政处罚适用法律存在错误，即，固定向第三人转售商品价格的纵向垄断协议案件的认定，需要以排除、限制竞争效果为前提或构成要件，考虑到海南裕泰虽与经销商签订的销售合同中规定了经销商的销售价格，但事实上经销商并未实施所达成的垄断协议，进而一审判决对行政处罚决定予以撤销。但最高人民法院在再审过程中明确，行政诉讼中对反垄断执法机构认定纵向垄断协议行为合法性的判断标准，与民事诉讼中对纵向垄断协议的审查标准，存在明显的差别。纵向垄断协议案件的认定，不应当将“排除、限制竞争”的构成要件等同于“排除、限制竞争的效果”，换言之，虽然达成但未实施垄断协议的行为不会构成“排除、限制竞争”的效果，但如果该协议一旦实施则必然构成“排除、限制竞争”的效果，则未实施的协议仍然具有“排除、限制竞争”的可能性。那么，反垄断执法机构在反垄断行政调查中，经过调查证实经营者存在固定向第三人转售商品的价格及限定向第三人转售商品的最低价格时，即可认定构成纵向垄断协议，无需对改新协议是否符合“排除、限制竞争”这一构成要件承担举证责任，除非经营者能够提交证据证明协议不符合“排除、限制竞争”，或属于《反垄断法》第十五条规定的豁免情形。

该案对反垄断执法、反垄断行政诉讼、反垄断民事诉讼而言，均具有不可言喻的重要作用，且学界已经对该案的裁定结果有过较为充分的讨论，本文不再对此展开分析和论述。《反垄断法（修正草案）征求意见稿》也反映了是否需要另行论证纵向垄断协议竞争效果这一长期存在争议的焦点，即，修订草案在原有纵向协议规定之后，新增了“经营者能够证明其不具有排除、竞争效果的，不予禁止”。立法层面、执法层面及司法层面将如何解决此争议焦点，特别是能否为企业提供明确的合规预期，值得社会各界密切关注。

3、有关不服反垄断行政处罚决定而提起的行政诉讼案件之管辖

从以上三张表格中可以看出，针对不服反垄断执法机构行政处罚决定而提起的行政诉讼，一审法院中存在由地方法院审理的情形，也存在由地方中级人民法院或知识产权法院审理的情形。

根据我国《行政诉讼法》《最高人民法院关于知识产权法庭若干问题的规定》之相关规定，企业不服反垄断行政处罚决定而提起行政诉讼的：

• 如反垄断行政处罚决定系由省级市场监督管理局作出的，一般遵循逐级诉讼的原则，由该省级市场监督管理局所在地的基层人民法院一审，二审法院为对应的中级人民法院。如涉及到辖区内重大、复杂的案件，可能直接由其所在地的中级人民法院进行一审，二审法院为该省高级人民法院；

• 如反垄断行政处罚决定系由国家市场监督管理总局（或国家反垄断局）作出的，由北京市第一中级人民法院进行一审，二审法院则为最高人民法院知识产权法庭（此种情形多称为“飞跃上诉”，即跳过北京市高级人民法院，直接上诉至最高人民法院）。如涉及“特殊类型案件”的，根据2021年9月27日发布的《最高人民法院关于印发<关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法>的通知》，（1）具有普遍法律适用指导意义的，（2）高级人民法院或辖区内各中级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的，或（3）由高级人民法院一审更有利于公正审理的，中级人民法院可以报请高级人民法院审理，或由高级人民法院直接决定提级管辖。
  

本文中表3所列山东康惠医药有限公司和潍坊普云惠医药有限公司（葡萄糖酸钙原料药经销商）和国家市场监督管理总局一案，作为首个由反垄断执法机构改革后的国家市场监督管理总局作为行政诉讼被告的案件，初始是由北京市第一中级人民法院进行一审，且曾于2020年12月开庭审理，后经提级，由北京市高级人民法院作为一审法院予以管辖，足以可见该案对反垄断执法和司法可能带来的重要影响。笔者也将持续紧密关注该案司法审判的动向。

结语

企业在面对反垄断执法机构启动的反垄断调查和潜在的行政处罚时，救济途径不仅表现在调查过程中可以申请中止调查、承诺结案、申请终止调查，在涉嫌横向垄断协议案件中可以申请宽大处理，还表现在，收到执法机构发出的行政处罚告知书后提出申请听证程序，在收到行政处罚决定后通过提出行政复议或通过司法救济的方式提起行政诉讼。保证企业在行政调查过程中的救济权利以及在行政处罚决定作出后的诉权，可以使得执法部门、被调查企业、司法机关之间，形成制衡和博弈，有利于维护法律的尊严、树立执法的权威、提高市场监管的公信力，是我国反垄断法快速、健全、全面发展的重要保障。

[注] 

[1]  2020年12月，北京市第一中级人民法院曾开庭审理两案。

[2] http://finance.people.com.cn/n1/2021/1109/c1004-32277015.html，访问时间：2021年12月6日。

The End

 作者简介

薛熠  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：反垄断和竞争法, 跨境投资并购, 网络安全和数据保护

特色行业类别：能源与自然资源, 通讯与技术, 健康与生命科学, 文化娱乐产业

杨壹凯   律师

北京办公室  合规与政府监管部

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